Ausbildung und frühe Berufstätigkeit

Apelt wuchs in Zwickau und in Dresden auf und besuchte das Dresdner humanistische Vitzthum-Gymnasium. Nach dem Abitur 1896 und einem Studiensemester in Lausanne (Kanton Waadt), wo er Germanistik belegt hatte, absolvierte er den Militärdienst und studierte ab 1897 Rechtswissenschaften in München, Freiburg im Breisgau und Leipzig, wo er 1901 das Referendarexamen ablegte. 1904 wurde er in Leipzig bei Emil Strohal (1844–1914) mit einer zivilrechtlichen Arbeit zum Dr. iur. promoviert, im Herbst 1905 folgte die Assessorprüfung in Dresden.

Anschließend begann Apelt eine Laufbahn in der sächsischen Innenverwaltung in einer Amtshauptmannnschaft, wechselte in das Dresdner Kultusministerium und war schließlich wieder in der Innenverwaltung tätig. Um die rechtlichen Grundlagen der Verwaltungspraxis auch wissenschaftlich zu vertiefen – ein Desiderat der Rechtswissenschaft der Zeit – wandte er sich für die Habilitation in Leipzig bei Otto Mayer (1846–1924) dem Allgemeinen und Besonderen Verwaltungsrecht zu. Er entwickelte das Institut des verwaltungsrechtlichen Vertrags weiter, das Mayer Jahre zuvor behandelt und das inzwischen auch im Verhältnis von Staat und Bürger erhebliche praktische Bedeutung bekommen hatte: Apelt erkannte dieser Gestaltungsform auch innerhalb der Exekutive (z. B. zwischen Gemeinden) Rechtsqualität und Bindungswirkung zu und wertete das zweiseitige, koordinierte Übereinkommen zu einer eigenständigen Handlungsform der Verwaltung neben dem einseitigen, obrigkeitsstaatlichen Verwaltungsakt auf. Mit dieser heute selbstverständlichen Transferleistung eines hergebrachten Rechtsinstituts vom Zivilrecht zum Öffentlichen Recht wurde Apelt im Herbst 1916 in Leipzig für Öffentliches Recht habilitiert. Zum Privatdozenten ernannt, behielt er sein Amt in der sächsischen Verwaltung bei.

Weimarer Republik

Im Juni 1918 wurde Apelt in das Reichsamt des Innern abgeordnet und dort nach Kriegsende und Revolution von dem neuen Amtschef Hugo Preuß (1860–1925) in das Verfassungsreferat berufen. Als dessen rechte Hand war er maßgeblich an der Ausarbeitung der Verfassungsentwürfe und Ausführungsgesetze beteiligt und begleitete die Verhandlungen der Nationalversammlung und ihres Verfassungsausschusses in Weimar fachlich. Daneben baute er, seit 1918 Mitglied der Deutschen Demokratischen Partei (DDP), deren Landesverband in Sachsen auf.

Nach Abschluss der Verfassunggebung übernahm Apelt im Sommer 1919 in Dresden das Hochschulreferat im neu eingerichteten Ministerium für Volksbildung. Er setzte sich für eine zeitgemäße Reform des sächsischen Schulwesens und die Gründung von Verwaltungsakademien für die fachliche Weiterbildung der nicht-studierten Beamtenschaft in Sachsen ein. Parallel dazu wurde er 1920 zum Honorarprofessor für Verwaltungsrecht an der Universität Leipzig ernannt und nahm im Oktober 1922 in Berlin an der Gründung der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer teil. Im Sommer 1923 wurde er auf den Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere Verwaltungsrecht in Leipzig berufen, wo er Reichs- und Landesstaatsrecht sowie deutsches und sächsisches Verwaltungsrecht lehrte und ein Institut für Steuerrecht aufbaute.

Apelt unterbrach seine Tätigkeit als Hochschullehrer, als er, dem Wunsch der DDP-Fraktion im sächsischen Landtag folgend, in einer politisch heterogenen Landesregierung unter dem sozialdemokratischen Ministerpräsidenten Max Heldt (1872–1933) von Juli 1927 bis Juni 1929 das Innenministerium übernahm und Stellvertreter des Ministerpräsidenten wurde. Im Vordergrund stand dabei neben seiner landesspezifischen fachlichen Tätigkeit das Engagement für eine Reform der föderalen Struktur der Weimarer Reichsverfassung. Nachdem Maßnahmen einer territorialen Neugliederung nur vereinzelt erfolgreich gewesen waren, konzentrierte sich die Reichsreform ab 1928 auf die Neuordnung der bundesstaatlichen Aufgabenverteilung und Behördenorganisation. Hierfür entwickelte Apelt in der Länderkonferenz Vorschläge, die allerdings wegen der heterogenen bundesstaatlichen Pläne der politischen Parteien in Reich und Ländern keine Realisierungschance hatten, ebenso wenig wie sein Vorschlag, den exekutivlastigen und einflussarmen Reichsrat nach US-amerikanischem Vorbild (Senat) durch ein dem Reichstag gleichberechtigtes und demokratisch besser legitimiertes Staatenhaus zu ersetzen. Apelt schwebte eine Weiterentwicklung der föderalen Strukturen in Richtung eines zwischen Einheitsstaat und Bundesstaat vermittelnden „Regionalstaates“ vor, der jedoch auch in seiner eigenen Partei umstritten blieb.

Im Sommer 1929 kehrte Apelt nach der Wahlniederlage der sächsischen Regierung auf seinen Leipziger Lehrstuhl zurück. Er unterstützte den Aufbau einer Rechtsschutzgemeinschaft der deutschen Jurafakultäten, um den rechtsstaatlichen Auflösungserscheinungen der 1930er Jahre entgegenzuwirken, rechtswidriges Staatshandeln zu kritisieren und für den Schutz von Universität und Professorenschaft einzutreten. Aufgrund dieser Tätigkeit, seiner Mitgliedschaft in der DDP und des in seiner Funktion als Landesinnenminister ausgesprochenen Verbots einer rechtsextremistischen Vereinigung wurde er nach der nationalsozialistischen Machtübernahme im Frühjahr 1933 beurlaubt und im Oktober 1933 in den vorgezogenen Ruhestand versetzt. Apelt zog wegen dieser Umstände Ende 1933 mit seiner Familie nach Oberbayern, wo er die folgenden zwölf Jahre lebte. Er publizierte bis 1945 nichts mehr, arbeitete aber ab 1937 an einer Gesamtdarstellung der von ihm mitgestalteten Weimarer Reichsverfassung, die 1946 und erneut 1964 erschien.

Bundesrepublik

1946 wurde Apelt auf einen Lehrstuhl für Staatsrecht, Allgemeine Staatslehre und Verwaltungsrecht an die Universität München berufen, wo er bis zu seiner Emeritierung 1952 unterrichtete. Er half mit, die Juristische Fakultät wieder aufzubauen, war Prorektor der Universität und für einige Jahre Richter im Nebenamt am Bayerischen Verwaltungsgerichtshof. In vielen kleineren Arbeiten befasste er sich mit tagesaktuellen Verfassungsproblemen, vom Bedeutungswandel des Gleichheitssatzes über die Rechtsnatur von Rüstungsverträgen und die Anerkennung sog. gerichtsfreier Hoheitsakte bis zur Verbesserung der Gesetzgebung durch Einrichtung eines Wissenschaftlichen Dienstes bei den Parlamenten. In seiner letzten Veröffentlichung resümierte er die Fortschritte, die sein Habilitationsthema, der verwaltungsrechtliche Vertrag, während der letzten 40 Jahre gemacht hatte.

Apelts hohes Ansehen in Staatsrechtswissenschaft, Politik und Verwaltung nach 1945 zeigte sich u. a. in der Einladung, im Frühjahr 1949 im Rahmen eines Wissenschaftleraustauschs in die USA zu reisen, sowie in der Aufforderung, als einziger deutscher Rechtswissenschaftler zur Festschrift für den französischen Conseil d’État zu dessen 150-jährigen Jubiläum 1949 beizutragen. Ein wichtiger Schüler Apelts war Günter Dürig (1920–1996), einer der prägendsten Staatsrechtslehrer der jungen Bundesrepublik.